2009年，《深圳市城市更新办法》落地，标志着深圳这个高度城市化的城市，在国内率先走上向“二次开发”要空间的道路。2009-2019年，轰轰烈烈的城市更新刚好走过了10年。近期，由南都跟踪和梳理形成的《深圳十年城市更新“体检”报告》发布，这也是深圳首份媒体智库城市更新报告。报告包括“城市更新十年大数据”、“城市更新民意大测评”、“体检：城市更新典型项目调研”、“药方：城市更新如何提质增速”四大部分。它用有温度的数据、理性客观的分析，触摸和还原当下深圳城市更新进程中参与各方最真实的诉求。

 

报告最浓墨重彩的点，就在于以一个个鲜活的案例，宏观把脉城市发展轨迹中存量土地“二次开发”所遇到的新问题，并提出可行性建议。比如，突破“双百限制”（权力主体更新意愿和补偿协议100%签字的硬约束），以补偿标准法定化来稳定预期，破解“拆迁难”；前后高频政策要平稳过渡，降低“进场门槛”和企业风险系数；“强区放权”后要强化政策在市区间、区区间衔接和标尺统一；关注业主在装电梯、改造天然气和停车位上的焦点诉求，让更新在提升城市“颜值”的同时，聚焦于品质提升、人文社区等有温度的城市综合发展。

 

深圳创造了城市化、现代化的国际奇迹，但高速城市化的“急就成章”，与土地和空间改革方面的“滞后羁绊”，导致了空间利用上的二元机制，即政府推进的城市化与自我推进的城市化并行不悖。30万原住民和早期外来投资者，在原集体土地上无序化“种房子”（城中村）、无序化“种厂子”（集体工业园区）。另外，城市化“急就成章”与空间“滞后羁绊”的另一个体现，就是在短短40年时间，深圳完成了西方国家200年的经济现代化进程，经历了从“小渔村”到出口导向型的加工制造业，再到现代服务业和高端制造主导的产业升级。

 

当前，无论是从“两区驱动”（粤港澳大湾区、先行示范区）的城市定位角度看，还是站在1997平方公里的狭小空间下，打造湾区核心城市、全球标杆城市的目标看，抑或是从全球公认的现代化大都市地位下，却依然保留着多达近300多平方公里（占全市建设用地的32%）的“法外低效”空间看，深圳都必须走上土地“二次开发”的道路。2009年，全国仍在基于“旧改”盘活存量空间时，深圳在全国率先提出了“城市更新”，即在物理空间拆迁改造的同时，基于城市功能、生态文化环境、社区功能等，对城市生产和居民生活空间再造。

 

而且，基于尊重历史（当年“统征统转”时对原住民的社会保障不够），尊重现实（房价已翻了十几倍）的考虑，合理分配城市更新带来的增值收益，实现原住民、开发商和政府的共赢。经过10年的更新，截至2018年底，全市已列入城市更新计划项目共计746项，用地面积约58.03平方公里；已批城市更新规划项目447项，规划批准拆迁用地面积33.67平方公里。从2017年开始，城市更新年投资额超过1000亿，每年释放土地250-270公顷，已成为“稳投资”的引擎；截至2018年底，已纳入城市更新计划的产业升级项目已有121项获得规划审批，更新改造后将提供2172万平方米的产业用房，成为深圳高质量发展的空间保障。

 

正如南都媒体智库的报告所言，除了提高空间效率，完善城市功能外，城市更新为深圳公共服务“补短板”做出了巨大的贡献。截止到2019年6月份，深圳已批的城市更新规划落实了中小学校131所、幼儿园272所、医院3所、社区健康服务中心260处，公交首末站203处，配建保障性住房873平方米。从2010年开始，城市更新已成为深圳新房供应的主力渠道，新建商品住房供应中城市更新渠道占比，从2012年的70%上升至目前的90%。毫无疑问，在破解空间“难以为继”，城市产业、人口、服务协调发展，城市更新做出了巨大贡献。

 

当然，站在当下，城市更新也存在诸多问题，比如“双百限制”不仅导致拆迁一拖就是数年（到拆迁及实施主体确认需4.69年，到用地审批要5.69年），而且有“少数人绑架多数人”的嫌疑；再比如，权利主体漫天要价，导致拆迁成本高昂，不仅助推房价扶摇直上、容积率越来越高（5-7），影响区域景观和天际线不说，还带来了大楼高昂管理成本的问题。更重要的是，城市更新大规模蔓延，低租金、低成本的城中村住房（占全部住房的51%）越来越萎缩，外来人群不断被往外围赶，搬一次家就像是被城市抛弃了一次。事实上，低廉的城中村住房就是“来了就是深圳人”的彰显，也是1000多万外来人口扎根深圳的第一站。

 

另外，近年来“工改”城市更新占主导，但工改商、工改居、工改综合等形式，导致了“类住宅”大行其道，今年上半年公寓类项目达到住房供应的41%，城市空间“房地产化”形势严峻，产业空间越来越逼仄。因此，从2018年开始，基于留住产业工人、保住制造业基本盘，空间回归实体经济的综合考虑，深圳市政府开始全面改革城市更新的方向和政策体系。首先，2017年《深圳市城中村综合整治行动（2018-2020）》、《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》发布，标志着城中村“综合整治主导、拆除重建放缓”。

 

根据这两个文件，全市划定综合整治分区用地55平方公里，占城中村总规划改造的56%。其中，福田、罗湖和南山综合整治分区划定不低于75%，其余各区不低于54%，意在保留低成本住宅区域。2017年，《深圳市工业区块线管理办法》发布，全市区块线总规模原则上不少于270平方公里，线内工业用地不得调整为其他非工业用途，防止空间房地产化。今年1月份，《深圳市建筑设计规则》发布，从建筑规范上，堵住了工改异化为“类住宅”的可能。

 

另外，从减少工业楼宇分割转让，从销售向运营转变；从土地出让或竣工验收环节签订产业发展监管协议，产业发展报告前置于更新规划，实现工业区全生命周期管理；从工改与产业准入目录衔接，建立工业区指导租金等角度，切实将工改回归到产业上来。还有一个更大的变化，就是2018年发布《深圳市加强棚户区改造工作的实施意见》，基于深圳旧住宅区过往改造难度大、周期长的现实，将其纳入棚改范畴，以资金、政策扶持激活100多个旧住宅区改造。

 

经过长达10年的摸索和实践，目前深圳城市更新在政策体系、模式机制上越来越成熟。计划数量与拆除规模整体放缓，综合整治开始上升；经过前即积淀，土地移交率与容积率提升，空间效率日趋改善；龙岗、宝安最具活力，外围城区成为更新主战场，城市辐射能力提升。这些特点从侧面反映出，深圳城市更新越发以公共利益为核心诉求。在粤港澳大湾区与先行示范区“双区驱动”的背景下，深圳城市更新迎来新的起点。拆迁耗时长是急需解决的顽疾。笔者认为，只要本着利益共享原则，补偿标准法定化，就一定能够获得各方认同。