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重启行政干预,违背长效机制建设了吗?

近日,政治局会议上,再次提出加快形成促进房地产市场稳定发展的长效机制。近年来,对于什么是长效机制、如何推进长效机制等,争论和建议特别多。当然,政商学三界也给出了长效机制建设的角度和内容,如集体土地入市、房产税征收、公共服务均等化、户籍制度改革、扩大住房保障、控制货币发行等等。客观地讲,目前对于长效机制的概念及其内涵和外延并不清楚,高层关于长效机制建设的框架、推进路径和配套改革内容,也一直在研究和讨论当中。

重要的是,自2003年首次提出“物业税”以来,被誉为长效机制龙头的房产税,一直停留在征不征、怎么征、征多少等问题上。相关配套改革,如不动产统一登记、统一信用代码和住房信息联网等基础性制度到位之前,房产税征收看来很难成行。2017年“两会”消息显示,房产税未列入2017年立法计划。长效机制其他内容,如呼吁了很多年的集体土地以平等权利入市也类似。改革牵一发动全身,楼市涉及政府治理、国民经济各环节,互为前提,很难为房地产单独设计。

近期,不仅2014年退出的楼市行政干预手段(限购、限价等)等再次启动,而且力度有过之而无不及。限购范围扩展至三四线城市、大城市郊区(县)、“类住宅”等,甚至启动对单身人士、企业限购。另外,还启用了“限售”等此前从未采取的干预措施,即获得产权证或网签后一定年限内不得出售。而且,行政干预更加精细化,甚至有微观化倾向,比如限制某类房屋(类住宅、平房等)网签,限制商办类只能销售给企业,限制中介代理同一套房屋的频率,限制资金给付形式等。

貌似,这些违背市场化改革的行政干预卷土重来、愈演愈烈,与长效机制建设也背道而驰。那么,长效机制到底是什么?如何看待近期行政化干预浓厚的限制性措施?这还得从房地产市场化的源头说起。1998年启动“房改”,让土地和住房配置市场化,取代福利住房制度,改变企业和政府“办社会”,毫无疑问是正确的。基于长期计划经济下居民积累不足,住房具有社会保障的属性,当时“房改”设立的目标是,建立以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。

也就是,少数高收入人群购买商品房,绝大多数城镇居民在住房公积金的支持下,购买经济适用住房,政府供给廉租住房,满足少数低收入人群的住房需求。因此,基于公积金的支持,切合居民支付能力的经济适用住房是住房供应的主体,当时设计的住房制度是“居住属性”导向的。2003年发布18号文后,商品住房开始取代经济适用住房成为供应主体。应当说,做足住房保障的情况下,推进住房市场化也没有问题,但2003年以来,住房开始逐渐偏离居住属性导向。

强化住房市场化,让地方政府找到了一条契合自身政绩诉求、利益诉求的道路,即一方面通过压低地价“招商引资”,实现制造业、工业投资高增长,满足上级GDP考核和税收需求;另一方面,通过土地“招拍挂”,借助于银行信贷投入,既开辟了“土地财政”这个可观的财源,又通过“房地产+信贷”的金融加速器效应,实现了固定资产投资、上下游和制造业高增长。房地产一旦“工具化”(经济增长工具、利益诉求工具),居住属性很难保障,住房也开始偏离居住属性导向。

2003年,房地产开发投资刚刚超过1万亿元,2016年达到了10万亿元,翻了10倍。2003年,商品房销售面积为3.2万亿平米,2016年达到15.7万亿平米,翻了5倍。销售额扩张更明显,从2003年的6300亿增长到2016年的11.8万亿,翻了近19倍。销售金额远远大于销售面积,意味着房价快速上涨。房地产成交规模和房价同步攀升,地方政府各种诉求也同步得到实现。与此同时,大中城市房价快速上涨,广大中等和中低收入群体的住房支付能力下降,理应加强住房保障。

但是,直到“十二五”(2011-2015)3600万套保障性安居工程的提出,保障房建设才进入正轨,考虑建设周期,2013年保障房才开始大规模供应。而且,房地产“工具化”,意味着住房保障难以得到应有重视。因此,楼市长效机制建设,首先要在源头上实现房地产“去工具化”,回归住房居住属性。因此,中央对住房的重新定位,即“房子是用来住的,不是用来炒的”,将是继1998年“房改”,近年来大规模保障房建设后,住房制度改革和设计的又一大战略,也是长效机制的顶层架构。

未来,我国经济运行的中长期局面是“三期叠加”。为顺利实现经济转型,货币层面将保持稳健态势。同时,城市化进入“下半场”,即大城市化或都市圈化,人口大规模向大城市和都市圈迁徙。另外,大城市和都市圈集中了80%的新市民,他们也要在这些区域“扎根”,这些区域的房价长期内有上涨压力。在货币环境相对友好,而传统经济趋于下滑,新兴经济尚待成长的情况下,拥有一套房产并成为“有产者”,将是城市居民的普遍愿望,资金“脱实入楼”的局面难改。

因此,要回归住房的居住属性,就不能让住房完全市场化,要保证普通居民具有一定的住房支付能力,实现其“有产者”愿望,缩小因财产收益多寡而造成的贫富差距、破解转型困境和“中等收入陷阱”。因此,住房市场必须是有限市场,有限市场则意味着购买资格、购买数量、贷款杠杆、再交易等等都要有限制,以实现绝大多数城市家庭基于居住需求、“有产者”愿望的诉求。但凡楼市控制的比较好的,如德国、北欧、新加坡等,事实上都存在着较为浓厚的行政干预,甚至还对房价和租金涨幅进行限制。表面看,限购、限贷、限售等措施与市场化有违,但对于在我国具有浓重公共产品特点的住房来说,从回归居住属性和“有产者”诉求来说,从缩小贫富差距、破解转型困境和“中等收入陷阱”来说,不得不要在较长时期坚持,这难道不是长效机制?

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